Pedro Sánchez ya sabe lo que es gobernar con el Senado en contra. En 2018 el líder del PSOE llegó al Gobierno tras una moción de censura que desalojó al PP de La Moncloa, pero que no cambió una correlación de fuerzas parlamentarias en la que los de Mariano Rajoy tenían mayoría absoluta en la Cámara Baja.

El presidente experimentó hasta qué punto puede el Senado obstaculizar los avances legislativos, y la sociedad puso por primera vez en muchos años su foco en una Cámara que hasta entonces parecía casi un adorno heredado del intento de establecer un sistema bicameral real y eficaz.

Cinco años después la historia podría repetirse. Sánchez aspira a hacerse de nuevo con el Gobierno y ya se encuentra inmerso en las negociaciones para recabar los apoyos necesarios con los que ser investido. En el Congreso, los resultados del 23J reforzaron a las derechas, pero las dejaron en minoría (aunque de manera ajustada) frente al resto de una Cámara que comparte su rechazo a un Ejecutivo del Partido Popular con Vox.

Sin embargo, la situación es distinta en el Senado. En las pasadas elecciones generales los de Alberto Núñez Feijóo se hicieron con 120 de los 208 senadores que se eligen en los comicios. Todavía faltan 57 representantes que se designan en los parlamentos autonómicos, pero tras las elecciones del 28M el PP y Vox se han hecho con el control de 12 de 17 de estas cámaras territoriales, por lo que la derecha tiene garantizada su mayoría absoluta en el Senado.

La denominada Cámara Alta está concebida como un parlamento de "segunda lectura" de las medidas que se elaboran en el Congreso; los senadores pueden tumbar las medidas (e introducir nuevas) que aprueban los diputados, pero su acción no es definitiva, ya que los proyectos legislativos son de nuevo devueltos a la Cámara Baja, que puede levantar los vetos del Senado y modificar su acción, esta vez sí, de manera definitiva.

La capacidad de veto del Senado, una reforma de Montoro

Sin embargo, existe una excepción: el límite de gasto no financiero (denominado techo de gasto) y los objetivos de déficit y deuda que fijan el marco económico de los Presupuestos Generales del Estado. En el 2012 el entonces ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, introdujo una modificación en la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera para dar al Senado capacidad de veto en esta materia.

En concreto, la norma establece que "si el Congreso de los Diputados o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento". Por lo tanto, si el techo de gasto es rechazado por la Cámara Alta no es devuelto al Congreso, sino que directamente decae.

No sería la primera vez que Sánchez se enfrenta a esta situación. En el verano de 2018, el Ejecutivo del PSOE aprobó un límite de gasto no financiero como paso previo a la elaboración de unos Presupuestos Generales del Estado.

El denominado bloque de la moción de censura validó estas cifras en el Congreso, pero la mayoría absoluta que tenía el Partido Popular en el Senado las tumbó y María Jesús Montero, ministra de Hacienda, tuvo que elaborar sus Presupuestos con el techo de gasto que había fijado Montoro años antes, condicionando así la política económica que quería desplegar el Ejecutivo.

Si Sánchez lograse sacar adelante su investidura y optase por elaborar unos Presupuestos, es más que probable que el Senado le impidiera establecer un nuevo techo de gasto, y se vería obligado a diseñar sus cuentas con el último límite aprobado.

En 2020 se aprobó el último techo de forma ordinaria

El último techo de gasto validado fue aprobado por el Senado en marzo de 2020, cuando el PSOE tenía mayoría; en los años posteriores (2021, 2022 y 2023) el techo de gasto no se ha fijado con el criterio ordinario establecido en la ley de estabilidad presupuestaria, ya que la Unión Europea decidió suspender las reglas fiscales para que los países pudieran hacer frente al impacto económico de la covid-19.

Lo que se ha hecho estos años es presentar un límite de gasto no financiero alto (en comparación con el de anteriores años, de hecho las cifras han superado el récord en todos los ejercicios) que no era validado por el Parlamento. El Congreso sí que tenía que votar para "apreciar" que existía una situación de excepcionalidad económica que posibilitara ese techo de gasto, pero no aprobaba la cifra. Por este motivo, el último límite de gasto no financiero aprobado en procedimiento ordinario es el de marzo de 2020.

En un escenario en el que la legislatura durara varios años, si fuera voluntad del PP oponerse a aprobar el techo de gasto, el eventual Gobierno se vería obligado a elaborar sus cuentas con un límite de gasto no financiero que acabaría por estar completamente desfasado y desacompasado con la realidad económica del momento.

A principios de la pasada legislatura, en 2020, el PSOE registró una proposición de ley en el Congreso para suprimir esta capacidad de veto del Senado sobre el techo de gasto y los objetivos de déficit y equipararlo al resto de leyes, cuya aprobación depende en último término de la Cámara Baja.

La medida fue admitida a trámite y superó incluso el debate de totalidad, en el que la mayoría de los diputados rechazaron las enmiendas presentadas por el PP y Vox, que buscaban mantener esta prerrogativa del Senado. Sin embargo, su tramitación quedó estancada y esta modificación decayó tras la disolución de las Cortes que provocó el adelanto de las elecciones generales.

El PSOE, de la mano de los grupos que terminen apoyando una eventual investidura, podría volver a intentar reformar la ley de estabilidad presupuestaria para acabar con esta situación. La duración del trámite dependerá del acuerdo de los distintos partidos y, en parte, también de la mayoría absoluta del PP en la Cámara Alta, que podría retrasar sus plazos. Sánchez podría volver a gobernar con el Senado en contra.