El debilitamiento del bipartidismo ha convertido el Congreso en una institución más plural, pero también en una a la que le cuesta más legislar. La pérdida de las grandes mayorías políticas ha abocado a la Cámara Baja a una suerte de “sequía” legislativa que tiene su origen en la incapacidad de las formaciones para llegar a acuerdos.

En los dos años que tiene de vida esta legislatura (desde finales de 2016 hasta la actualidad) el número de iniciativas se ha reducido a la mitad en comparación con años anteriores. Si en 2015 salieron adelante en el Congreso un total de 84 iniciativas (entre leyes orgánicas, leyes y decretos), el pasado año se aprobaron solo 38 normas; mientras que en 2018 han salido adelante 35.

En 2016 el número de iniciativas aprobadas no superó la veintena, pero la situación era excepcional, ya que durante la mayor parte del año la Cámara apenas tuvo actividad por tratarse de la conocida como legislatura fallida. El Gobierno estuvo en funciones desde diciembre de 2015 hasta octubre del siguiente año, cuando, tras las elecciones del 26 de junio, la Cámara eligió a Mariano Rajoy como líder del Ejecutivo.

En 2014 los diputados lograron finalizar un trámite legislativo en 61 ocasiones, una cifra similar a la del año anterior, cuando la Cámara Baja aprobó un total de 54 iniciativas. Esta producción de los años 2013, 2014 y 2015 se corresponde con la etapa en la que el PP tenía una mayoría absoluta en el Parlamento, por lo que era mucho más sencillo aprobar reformas.

Sin embargo, durante los últimos años del Gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero, que no tenía una mayoría absoluta en el Congreso, la producción legislativa no se queda atrás. En 2010, el último año del Ejecutivo del PSOE, salieron adelante un total de 68 iniciativas, casi el doble de las que se han aprobado este año.

Pero la pérdida de las mayorías absolutas no solo ha modificado la producción legislativa en su cantidad, sino que también ha cambiado el modo en que se aprueban las distintas leyes y reformas. El real decreto-ley se ha convertido en la herramienta más utilizada para legislar, y el peso de la actividad legislativa se ha ido desplazando en una tendencia cada vez más clara hacia el Gobierno.

De las 68 iniciativas aprobadas en 2010, hubo 44 leyes, nueve leyes orgánicas, 14 decretos-ley, y un decreto legislativo, es decir que el Congreso participó directamente en la elaboración de las normas en más de la mitad de las ocasiones, y no se limitó simplemente a convalidar decretos. La tendencia continuó así durante los dos años siguientes. De las 54 iniciativas aprobadas en 2013, hubo 17 decretos-ley y un decreto legislativo, mientras que el Parlamento aprobó 37 reformas (nueve leyes orgánicas y 27 leyes).

Cambio de tendencia: se apuesta por el decreto

En 2014 salieron adelante 36 leyes y ocho leyes orgánicas frente a 17 decretos llevados a la Cámara por el Gobierno. De las 84 iniciativas aprobadas en 2015, 20 fueron elaboradas por el Ejecutivo (12 decretos-ley y ocho decretos legislativos) y 64 por el Parlamento (48 leyes y 16 leyes orgánicas). Fue a partir del pasado año cuando la tendencia cambió y el Gobierno comenzó a prescindir más del Parlamento para elaborar el contenido de las reformas.

En 2017, el Congreso convalidó un total de 20 decretos (el Gobierno de Rajoy había llevado a la Cámara 24 reformas, pero cuatro de ellas se tramitaron como proyectos de ley abiertos a modificaciones de los grupos). Además, el Ejecutivo presentó otros 15 proyectos de ley, aunque solo 7 consiguieron el respaldo parlamentario.

Los grupos parlamentarios consiguieron aprobar cuatro leyes que emanaron del Congreso. Una del Grupo Popular sobre jurisdicción voluntaria, la asistencia jurídica gratuita (PP, PSOE y Cs), la reforma de la ley de autónomos (Ciudadanos), y el cambio en la ley de RTVE para modificar la forma en que se elige el Consejo de Administración (PSOE, Podemos y Cs)

En 2018 se han aprobado un total de 22 decretos (19 del Gobierno de Pedro Sánchez y tres del de Mariano Rajoy), frente a tres leyes orgánicas (una reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, una reforma de la ley electoral para garantizar el derecho de sufragio a las personas con discapacidad y otra de protección de datos y garantía de los derechos digitales).

Las leyes aprobadas apenas llegan a la decena. La más importante es la de los Presupuestos Generales de 2018 que Mariano Rajoy logró sacar adelante en el Congreso en mayo, unas semanas antes de ser destituido como presidente en la moción de censura.