El debate sobre el pago por el uso de las carreteras y autovías para financiar su conservación ya está planteado en el Congreso, donde quedó formalmente abierto el martes 24 de enero, al calificar la Mesa como proyecto de ley el texto sobre Movilidad Sostenible remitido por el Gobierno, que despeja cualquier duda sobre si va o no a implarse la medida aunque sin entrar en detalles. 

Eso abre la puerta a debatir acerca de su formato, de quiénes y en qué condiciones y cuantías serán sus paganos, lo cual, a su vez, plantea otra discusión acerca de los componentes ideológicos que encierra la medida, en la que, entre otros, confluyen el ambientalismo, la recuperación de costes y el equilibrio en la financiación de los servicios públicos, todos ellos de corte más progresivo que regresivo.

El texto que finalmente ha llegado al Congreso elimina cualquier referencia textual al "pago por uso", un concepto que sí figuraba en la versión inicial del anteproyecto, que hablaba de establecer un "mecanismo de financiación" que "procurara basarse" en esa tasa para "garantizar, al menos parcialmente, los fondos necesarios para un adecuado mantenimiento de la Red de Carreteras el Estado" y cuando menos entre las de "alta capacidad" (autovías y autopistas), pero mantiene otra que lo incorpora por pasiva.

Sin embargo, el artículo 23.3 determina que el instrumento que regirá la planificación de la construcción y el uso de carreteras "deberá ser coherente con los objetivos asumidos por España a nivel internacional y las políticas públicas que, de manera directa o indirecta, tengan impacto en el transporte y la movilidad", algo que remite a la segunda reforma del primer componente del Plan de Recuperación (ver página 14) de cuyo cumplimiento depende que España reciba los fondos de la UE y en el que incluso se señala 2024 como primer año de aplicación.

"No tiene sentido plantear si se ha de pagar o no, porque eso ya es un compromiso. Se puede aplazar y se puede mitigar, pero no se puede dudar de que va a llegar", explica María Ángeles Baeza, profesora en la Facultad de Económicas y Empresariales de la Universidad de Granada y una de las principales expertas del país en la gestión de infraestructuras viarias. No obstante, señala que "no estamos en el mejor momento económico para introducir esa medida", ante la pérdida de poder adquisitivo de amplias capas de la sociedad como consecuencia de la inflación y de otros factores como la subida de los tipos de interés y el precio de la vivienda.

En una línea similar se pronuncia Álvaro Fernández Heredia, gerente de Auvasa, la empresa que gestiona el bus urbano de Valladolid, exresponsable de la EMT madrileña y experto en movilidad. "Nadie se atreve a implantar el pago por uso. Llevamos más de veinte años así, aunque viene marcado por directivas europeas. Se trata de internalizar los costes y de ser conscientes del gasto que generamos", anota.

¿De cuánto dinero hablamos? Resulta muy complicado determinar los fondos que anualmente se destinan en España al mantenimiento de infraestructuras viarias, aunque sí existen algunos datos indicativos: la partida estatal superó los mil millones de euros con el cambio de década para conservar la cuarta parte de la red (el 75% es autonómico o provincial), mientras una entidad como la AEC (Asociación Española de la Carretera) cifra en el entorno de los 10.000 millones de euros los fondos necesarios para ponerlas a punto, 3.261 para las estatales y 6.657 para el resto.

Una función educativa sobre los servicios públicos

"Las carreteras están más subvencionadas que el transporte público aunque no todo el mundo las utiliza, de hecho la mitad de los españoles no tienen coche y/o carnet", anota Fernández, que pone sobre la mesa dos de los principales argumentos: uno de carácter económico y otro ambiental, a favor de la implantación de la tasa.

"Estamos lejos de tener un déficit de infraestructuras viarias, pero ahora toca ya hacer el mantenimiento de esas vías que se acercan a la obsolescencia. ¿Y vamos a financiarlo con inversión pública cuando el cambio climático nos indica que hemos de cambiar la movilidad?", señala, al tiempo que plantea "por qué no abrimos el melón de buscar alternativas a la movilidad por carretera".

"El pago por uso es algo incuestionable, como lo es el deterioro de las carreteras. El asunto es cómo se establece ese precio", anota Baeza, que resume las dos fórmulas principales: pagar por distancia recorrida mediante peajes o por tiempo de uso de la infraestructura con viñetas, a lo que Fernández añade la posibilidad de liquidar la tasa al pasar la ITV en función del kilometraje.

"Una de las ventajas de establecer el pago por uso consiste que permite internalizar los costes de contaminación atmosférica y sonora que genera el tráfico, además de tener una función educativa sobre el coste de los servicios públicos y de liberar recursos para otras áreas como la sanidad y la educación", añade la profesora.

El factor del trabajo y el factor rural

¿En qué vías debería aplicarse este canon? Fernández Heredia no tiene dudas: en todas. "Se habla de hacerlo en las autovías y las autopistas porque concentran la mayor parte del tráfico, pero esa opción entraña el riesgo de desplazar tráfico a rutas de menor seguridad y de que con ello se disparen los accidentes", explica.

Ambos expertos coinciden en que, en cualquier caso, el pago por uso de las carreteras no puede aplicarse de una manera lineal e indiscriminada, sino que requiere factores de corrección.

"Un factor clave es el de si la vía se utiliza para ir a trabajar o por otros motivos o si, como ocurre a menudo en el mundo rural, se usa porque no hay otra alternativa", apunta Baeza, lo que, por ejemplo, abre la vía a descuentos por uso frecuente en función de esos factores.

"Es posible vincular el pago a la renta, y parece adecuado establecer niveles más bajos en zonas rurales. Hay que tener en cuenta las situaciones de dependencia de una carretera o la existencia de alternativas", anota Fernández Heredia.

Una implantación "escalable y progresiva"

El Plan de Recuperación marca como premisa para aplicar el pago por uso, que "podría implantarse a partir del año 2024" con un periodo de despliegue "de dos a tres años", el cierre de "un acuerdo social y político" como paso previo y antes de "avanzar hacia la internalización de los costes externos del transporte bajo el principio del cobro al usuario pagador y también del principio de quien contamina paga".

El objetivo sería, añade, "garantizar la conservación de la red viaria, además de generar incentivos hacia la mayor eficiencia en este modo de transporte" para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, aunque con particularidades, como que en el caso de los camiones el coste sería "asumido por los cargadores" para incentivar "la búsqueda de la máxima sostenibilidad y eficiencia en el transporte".

El plan contempla una implantación "escalable y progresiva" que comience por la red de alta capacidad antes de extenderse al resto, y también la aplicación de "reducciones o bonificaciones a ciertos colectivos menos favorecidos económicamente, o usuarios habituales en ciertos tramos", tal y como apuntaban los expertos.

El Ministerio de Asuntos Sociales había planteado varias objeciones a la redacción inicial de la ley, como establecer "límites de renta" a su aplicación, excluir de ella "los desplazamientos laborales y otros desplazamientos esenciales" como los educativos y los sanitarios. También contemplar "elementos de exención y compensación de carácter social y territorial, como exenciones para rentas bajas y en corredores con menor oferta de servicios de transporte público o en tramos de baja intensidad de tráfico situados en zonas poco pobladas, y en los territorios de Canarias y Ceuta y Melilla".

"No se implantarán dichos mecanismos [de pago] hasta que no se disponga de un sistema de transporte público debidamente articulado, destacando especialmente un sistema ferroviario asequible, no radial, sostenible y que vertebre el territorio", añadía la alegación del departamento que dirige Ione Belarra.