Ocho años de la 'ley mordaza': manifestarse ante el Congreso nunca fue ilegal

La Ley Orgánica 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana ha sido una de las leyes españolas más polémicas de los últimos tiempos. Es verdad que todas las leyes de seguridad ciudadana (o de orden público) lo fueron.

No hay más que pensar en su predecesora, la Ley Orgánica 1/1992 sobre protección de la seguridad ciudadana, bautizada como la 'ley de la patada en la puerta'. También la anterior Ley 45/1959 de orden público fue tachada de represora por la época y el régimen en los que nació. Se decía que era una ley franquista para oficializar el miedo.

El devenir de la historia ha ido poniendo de manifiesto cómo todas las leyes reguladoras del orden público o de la seguridad ciudadana han sido denostadas incluso desde antes de su promulgación.

Pero, ¿por qué? ¿Qué tienen estas leyes para ser tan criticadas y polémicas? Y, centrándonos en la vigente Ley de seguridad ciudadana, y a casi diez años desde su aprobación, ¿de verdad es tan represiva como vaticinaban sus detractores? Tratemos de dar una respuesta (jurídica) a ambos interrogantes.

El mantenimiento del orden frente a la libertad

El orden público ha sido siempre un concepto jurídico complejo, difícil de definir y a veces dotado de ciertas connotaciones negativas porque, dada su indeterminación, ha sido interpretado por algunos regímenes de forma que amparaba excesivas limitaciones a la libertad de los ciudadanos.

Algo similar sucede con la seguridad ciudadana que, algo más neutra, ha venido prácticamente a sustituir a aquel término allá donde no quería emplearse.

Con independencia del carácter polémico de estos conceptos, lo que está fuera de duda es que representan realidades delicadas. Es innegable que el orden público y la seguridad ciudadana son elementos fundamentales para el desarrollo normal de una sociedad. El problema es que, a mayor seguridad y orden, menos libertad.

Como señala Miguel Casino Rubio en Seguridad pública y Constitución, hay que calibrar muy bien la permanente tensión entre libertad y seguridad para impedir que el mantenimiento del orden se convierta en el ácido en el que terminan por disolverse los derechos y libertades públicas.

Lo difícil es encontrar el equilibrio, y la dificultad se acrecienta porque no existe un punto de equilibrio objetivo

Lo difícil, por tanto, es encontrar el equilibrio; y la dificultad se acrecienta porque no existe un punto de equilibrio objetivo, sino que se coloca en uno u otro lugar según valoraciones ideológicas.

¿De verdad la ley mordaza no ha sabido encontrar ese equilibrio y se ha inclinado excesivamente hacia el lado represivo de la balanza (el de la seguridad) descuidando las libertades de los ciudadanos? Remontémonos a los orígenes.

La principal crítica que se vertió sobre la Ley de seguridad ciudadana cuando todavía era un proyecto fue, precisamente, la responsable de su sobrenombre como ley mordaza. Se la acusó, tanto en el debate político como en el doctrinal, de poner en peligro las libertades públicas, en concreto, la libertad de expresión y de manifestación, y el mismo Estado democrático de Derecho. Una vez aprobada la ley, muchos de sus detractores decidieron impugnarla por eso ante el Tribunal Constitucional.

¿Restricción del derecho de reunión y manifestación?

Los recurrentes alegaron, fundamentalmente, que la ley no era lo suficientemente clara y precisa al tipificar las infracciones de seguridad ciudadana, poniendo con ello en jaque la seguridad jurídica de los ciudadanos, que podrían preferir, por miedo, no ejercer sus derechos y libertades públicas para, así, no arriesgar una sanción. Decían, incluso, que, con esta forma de proceder, la ley desalentaba el ejercicio de los derechos fundamentales.

Veámoslo con un ejemplo: El artículo 36.2 de la Ley de seguridad ciudadana tipifica como infracción la perturbación grave de la seguridad ciudadana producida con ocasión de reuniones o manifestaciones frente a las sedes del Congreso de los Diputados y el Senado.

Este precepto fue el más criticado en el terreno político porque, se supone, castigaba toda manifestación ante las Cortes, acabando así con iniciativas como la de Rodea el Congreso.

En los recursos de inconstitucionalidad interpuestos, los recurrentes alegaron que el precepto, excesivamente ambiguo, podía suponer una restricción injustificada del derecho fundamental de reunión y manifestación. El Tribunal Constitucional no acogió sus pretensiones.

A su juicio, el precepto se orienta a evitar que la perturbación grave de la seguridad ciudadana con ocasión de reuniones o manifestaciones ante las instituciones parlamentarias impida su normal funcionamiento o produzca una desconsideración del símbolo que encarnan sus sedes, lo que no (le) parece reprochable.

Es decir, con independencia de la dicción literal de los preceptos de la Ley de seguridad ciudadana, algunas veces equivocada y criticable, lo que está claro es que si con la conducta que sea (por ejemplo, la manifestación ante el Congreso) no se pone en peligro el bien jurídico protegido por la ley, que es la seguridad ciudadana, no podrá imponerse castigo alguno.

Será necesario que esas manifestaciones pongan en peligro o dañen la seguridad de las personas o los bienes

Siguiendo con el ejemplo anterior, por muchas manifestaciones que se lleven a cabo ante el Congreso, ninguna sanción podrá imponerse solo por eso; será necesario que esas manifestaciones pongan en peligro o dañen la seguridad de las personas o los bienes.

Cabe entonces preguntarse: ¿de verdad es criticable proteger la seguridad ciudadana cuando se produce una manifestación ante el Congreso? La respuesta parece obvia, pero si uno solamente escucha las críticas que se realizaron a la ley y que condujeron a denominarla como ley mordaza, verdaderamente puede creer que se trataba de una ley que castigaba el mero hecho de manifestarse ante el Congreso.

Puede apreciarse, así, el contraste entre la crítica despiadada y las sentencias que resolvieron los dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la ley mordaza (SSTC 172/2020, de 19 de noviembre, y 13/2021, de 28 de enero), que anularon un único precepto –dos palabras, para ser exactos– de toda la ley.

Parece muy poco para tratarse de una Ley que acababa con el Estado democrático de Derecho y acallaba a los ciudadanos. Todo esto, junto al tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de esta ley, parece evidenciar que no se ha producido la catástrofe democrática que se auguraba, lo que hace perder fuerza a aquellas críticas feroces que se vertieron contra la ley mordaza.