La cooperación al desarrollo de la Unión Europea: una máscara para políticas de control migratorio

En octubre de 2023, el ministro del Interior español, Fernando Grande-Marlaska, visitó Senegal por tercera vez en el mismo año con el objetivo de reforzar la cooperación en materia de migraciones. La visita del ministro se dio en un contexto marcado por el aumento de llegadas procedentes de Senegal a las Islas Canarias, llegadas impulsadas en gran medida por la crisis política que atravesaba el país africano. Senegal es, desde 2006, uno de los principales socios de España en la externalización del control migratorio y se ha convertido en uno de los grandes beneficiarios del dinero destinado por la Unión Europea a proyectos que buscan gestionar los flujos migratorios en África.

"La cuestión principal es salvar vidas", decía el ministro después de la reunión con su homólogo senegalés. Según el discurso oficial, el objetivo de estos proyectos de cooperación es proteger a las personas migrantes y atajar las "causas raíz" que las llevan a migrar. Sin embargo, detrás de esta fachada se encuentra un sistema opaco que utiliza los fondos previstos para la cooperación al desarrollo como palanca para forzar acuerdos de control migratorio.

Desde la creación del espacio Schengen, la Unión Europea ha apostado por un modelo de control fronterizo que se ha ido extendiendo cada vez más hacia el sur, externalizando el control de los flujos migratorios y destinando miles de millones a proyectos que buscan controlar el trayecto de quienes migran bajo el paraguas de la lucha contra la migración irregular, el tráfico de personas y el crimen organizado.

Bajo un modelo de cooperación "delegada", la Unión Europea deja en manos de agencias con participación pública la responsabilidad sobre el diseño e implementación de proyectos de cooperación con gobiernos de terceros países. Muchos de los programas considerados "europeos" lo son en tanto que la financiación proviene del presupuesto de la UE. Sin embargo, quienes asumen la responsabilidad sobre los proyectos de cooperación intergubernamental son entidades privadas de gestión pública acreditadas como ejecutoras de estas políticas.

Entre el año 2015 y 2021, el instrumento principal de la UE para proyectos de cooperación con terceros países en materia de migraciones fue el Fondo Fiduciario de Emergencia para África (EUTFA, por sus siglas en inglés). No obstante, el planteamiento del EUTFA ha sido criticado duramente por su excesivo enfoque en el área de la seguridad y control migratorio. De los 250 proyectos financiados, más de la mitad fueron gestionados por instituciones intergubernamentales y agencias de cooperación como FIIAPP (España), GIZ (Alemania), ENABEL (Bélgica), ICMPD (Austria) y la Agencia Francesa para el Desarrollo, con un presupuesto agregado total que supera los 3.000 millones de euros.

Aunque el objetivo principal de estas instituciones no sea obtener beneficios económicos, gran parte de su financiación depende del desarrollo de proyectos europeos. Por esta razón, juegan un papel activo a la hora de influir en las políticas de externalización del control de fronteras. Este es el caso del Centro Internacional para el Desarrollo de Políticas Migratorias (ICMPD por sus siglas en inglés), una organización internacional con base en Viena que recibe de la UE más de la mitad de su presupuesto para la gestión de proyectos destinados a impedir la llegada de personas migrantes a las fronteras europeas.

Desde 2016, el ICMPD ha mantenido más de 30 reuniones con distintos representantes de la Unión Europea para discutir la política migratoria de la Unión, ejerciendo como lobby aún siendo una agencia intergubernamental. Esta agencia es la principal encargada de ejecutar los proyectos de externalización de la UE en Túnez, donde gestiona fondos de más de 33 millones de euros. El ICMPD también es responsable de gestionar los Mecanismos de Asociación para la Movilidad de la UE con terceros países como Turquía. Para la adjudicación de este proyecto no hubo ninguna convocatoria de concurso público ya que además fue, en gran medida, idea de la propia agencia.

El hecho de que instituciones como el ICMPD no sean organismos plenamente gubernamentales permite que se realicen estas operaciones con un nivel de transparencia y control mucho menor del que se requeriría a un gobierno de cualquier Estado miembro. De esta manera, las agencias de cooperación se han convertido en el brazo armado de la Unión Europea para la ejecución de sus políticas antimigratorias, evadiendo los necesarios mecanismos de control democrático.

En el caso español, la principal agencia para la gestión de estos proyectos es la FIIAPP, una fundación pública especializada en la cooperación internacional que en 2022 tuvo un presupuesto de más de 100 millones de euros sólo para la región del África Subsahariana. De este, más del 70% fue destinado a proyectos de cooperación con fuerzas de seguridad de terceros Estados, incluyendo cuerpos policiales y militares. Así, se impulsa un modelo de securitización cuyo resultado final es el refuerzo de las capacidades represivas de estos gobiernos más que la promoción del desarrollo humano.

Un caso paradigmático de esta lógica securitizadora es el proyecto GARSI-Sahel, liderado por la FIIAPP. En febrero de 2024, una investigación de la Fundación porCausa reveló que el Gobierno de Senegal estaba utilizando materiales antimigratorios, suministrados por España en el marco de este proyecto, para reprimir a protestantes prodemocracia. Esta represión obligó a muchos senegaleses a abandonar el país y poner rumbo a las Islas Canarias. Paralelamente, la UE decidió detener las negociaciones con Senegal para incluir al país dentro de un proyecto que proporcionaría vías de migración seguras, mientras no se llegase a un nuevo acuerdo bilateral de deportación.

Y es aquí donde se hace evidente la cara menos amable de las políticas de externalización: mediante coacciones veladas y de manera opaca, Europa obliga a los países receptores de ayudas a jugar el papel de gendarme fronterizo. El trato es que si estos países logran retener la ruta migratoria, seguirán recibiendo financiación y ayuda al desarrollo. En determinados casos, como en el ejemplo de Senegal, esto podría incluso suponer que Europa estableciera vías limitadas para una migración segura y regular.

Ante los señalamientos producto de la investigación de porCausa, la Comisión Europea respondió diciendo que defienden "firmemente el respeto a los derechos humanos y el derecho internacional humanitario". Sin embargo, continúan perpetuando un modelo de gestión de fronteras en el que los derechos de las personas que migran quedan relegados a un segundo plano y la crueldad que se utiliza para reprimirlas no importa, siempre y cuando no lleguen a las puertas de Europa.

Este año, una investigación coordinada por Lighthouse Reports demostró que Marruecos, Mauritania y Túnez detienen a personas migrantes y refugiadas en base a su color de piel. Luego las abandonan en zonas remotas sin asistencia, agua o comida, dejándolas en riesgo de secuestro, extorsión, tortura, violencia sexual e, incluso, muerte. Este tipo de actuaciones se financian también a través de dinero europeo gestionado justamente por la FIIAPP, encargada de suministrar los vehículos y equipamientos que se usan en estas operaciones. La investigación demuestra que otras autoridades como Frontex también tienen conocimiento de estas prácticas y que oficiales europeos han mantenido discusiones sobre ello, al menos, desde 2019.

Mientras tanto, agencias como la FIIAPP evaden responsabilidades diciendo que son los países beneficiarios de estos proyectos quienes administran los materiales pagados con dinero público europeo. La falta de transparencia y de rendición de cuentas, añaden peso a un discurso contradictorio. Por un lado, la Unión Europea y gran parte de los Gobiernos de los Estados miembros se posicionan como defensores de los derechos humanos y de los valores liberales de libertad, igualdad y solidaridad. Por otro lado, el clima del debate público y la constelación de intereses entre esos mismos Gobiernos privilegian el acuerdo hacia políticas comunes proteccionistas que limitan el acceso a las personas que buscan migrar a Europa. Según el discurso oficial, el objetivo es que la migración sea "segura, ordenada y legal", pero la realidad es que no se ofrecen vías alternativas para que esto suceda.

La compleja maraña de distintos programas, acuerdos y fondos destinados al control migratorio son evidencia de un sistema opaco y caótico. Este sistema de externalización deja los derechos de las personas que migran en un segundo plano. Como consecuencia, la crueldad que se utiliza para reprimir a estas personas no importa, siempre y cuando no lleguen a las puertas de Europa. El uso de un marco de gestión delegada para el diseño e implementación de proyectos de cooperación contribuye a la opacidad de este sistema, alimenta un discurso contradictorio y resulta en una hipocresía institucionalizada. Este modelo de cooperación no sólo no promueve el desarrollo humano, sino que militariza unas fronteras que cada vez se adentran más y más en territorios alejados de las fronteras reales de la UE. Tras una falsa apariencia de seguridad, la UE y sus Estados miembros dicen una cosa, mientras ejecutan lo opuesto.