Caso ERE La "necesidad" de responder con rapidez a los conflictos laborales llevó a implantar un sistema que causó "un descontrol absoluto"

“La necesidad política de dar una respuesta rápida a los grandes conflictos sociolaborales, llevó a los responsables de la Junta Andalucía a establecer un sistema ágil, si bien tal agilidad se consiguió eliminando los mecanismos de control legalmente establecidos”.

Esta frase, incluida por la Audiencia de Sevilla en la sentencia del caso de los ERE, resume las razones por las que han sido condenados los expresidentes Manuel Chaves y José Antonio Griñán, además de seis exconsejeros y otros altos cargos de la Junta de Andalucía entre 2001 y 2010.

La Audiencia de Sevilla considera probado que la Consejería de Empleo dispuso de fondos públicos “sin sujeción a procedimiento alguno, sin control de la Intervención, sin exigir la más mínima acreditación de una situación que legitimase la percepción de la supuesta ayuda y sin necesidad de justificar el empleo o uso del dinero que se recibía”.

Los gestores de Empleo, según el fallo, permitieron “el enriquecimiento de empresas, a través del ahorro de gastos, y de terceros, ajeno a cualquier interés social o público debidamente acreditado” y con ello causaron perjuicios económicos a la Junta de Andalucía “claros e importantes”.

Lo que sigue es el relato de cómo lo hicieron, según la sentencia.

El año 1999

El fallo hace un relato que arranca en el año 1999, cuando la Junta concedía las ayudas a través de subvenciones excepcionales, “el cauce legal”. “Este procedimiento conllevaba someter [el pago] a una fiscalización previa del Interventor Delegado en la Consejería de Empleo”, lo que provocaba reparos, y, también “retrasos, sino impedimentos, para que el dinero llegara a los beneficiados”.

Así, dice la Audiencia, “los responsables del gobierno de la Junta establecieron un sistema distinto, cuyo punto de partida fue la modificación presupuestaria aprobada el 18 abril de 2000, que tuvo por objeto reducir la partida 472.00, que era la adecuada para la concesión de subvenciones, y dotar de fondos a otra que no existía en el presupuesto inicial aprobado, y que no era legalmente apropiada para su otorgamiento, en concreto, la partida 440.01 Transferencia al Instituto de Fomento de Andalucía en materia de Relaciones Laborales”.

El tribunal considera que “el pago de dichas ayudas podía haberse realizado, igualmente, sin necesidad de hacer las modificaciones presupuestarias”. Pero eso suponía un problema: “en este caso, se hubiese tenido que tramitar los expedientes de concesión de subvenciones, con los requisitos legalmente establecidos para su otorgamiento, así como la fiscalización previa por parte de la Intervención”.

El convenio del año 2001

Luego, el 17 de julio de 2001 el consejero de empleo, José Antonio Viera y el presidente del IFA, Antonio Fernández, que también era en esa fecha viceconsejero de Empleo, firmaron un convenio marco de colaboración para la materialización de ayudas en materia de trabajo y Seguridad Social. Este acuerdo sirvió para encargar al IFA una misión concreta: pagar el importe de la ayuda que le ordenara el director general de Trabajo, Javier Guerrero. Ello, “pese a que el Director General de Trabajo y Seguridad Social de la Consejería de Empleo carecía de competencia legal para la concesión de subvenciones”. Además, con el convenio se evitó que los expedientes llegaran al interventor delegado de la Consejería de Empleo, “evitando así los reparos”, considera la Audiencia de Sevilla.

En resumen, para los magistrados, “el convenio marco fue el instrumento jurídico que, junto con el expediente de gasto de transferencias de financiación, posibilitó a la Consejería de Empleo eludir los procedimientos legalmente establecidos para la concesión de subvenciones, así como su fiscalización por la Intervención. Ello propició que las subvenciones sociolaborales fueran concedidas por la Consejería de Empleo al margen del presupuesto, imposibilitando así su fiscalización previa, lo que favoreció un descontrol absoluto”.

El tribunal considera probado que “no fue fiscalizado ni uno sólo de los expedientes de concesión de ayudas sociolaborales y ayudas a empresas durante el periodo enjuiciado, desde el año 2000 al 2010” y añade que los cambios pretendían que “no le fuera necesario a Guerrero tener que confeccionar un expediente de gasto singularizado para cada una de las ayudas que iba a conceder, puesto que tenía garantizado que iba a lograr el pago de todos modos, gracias al previo traspaso de los fondos al Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), mediante el uso inadecuado de la transferencia de financiación”.

Las transferencias de financiación

La Audiencia precisa que las transferencias de financiación son uno de los instrumentos de financiación de los entes instrumentales de la Junta de Andalucía, que se han venido recogiendo en las leyes de presupuestos de la comunidad y que tienen como finalidad legal financiar la actividad del IFA, posteriormente IDEA. “En este caso”, dice el fallo, “no está justificado el uso de las mismas, pues no se trataba de financiar gastos de explotación o actuaciones atribuidas al IFA/IDEA”.

El magistrado Juan Antonio Calle, ponente de la sentencia, recuerda que “existe un amplio cuerpo normativo, según el cual las transferencias de financiación, siempre han tenido, y en la actualidad siguen teniendo, la misma finalidad: la cobertura de las pérdidas de una entidad pública. La ley nunca permitió que con cargo a aquéllas se concedieran subvenciones, como indebidamente hizo la Consejería de Empleo”.

Los magistrados agregan que el uso de las transferencias para el pago de las ayudas a través del IFA/IDEA obligaba –“era aritméticamente necesario”– a hacer figurar “gastos ficticios” que originaran pérdidas, año tras año, que nunca se iban a producir.

En definitiva, según el tribunal el uso de las transferencias de financiación para pagar las ayudas que Guerrero –y sus superiores– decidían “fue la falta de fiscalización”.

Absoluta falta de control

El control financiero ejercido a posteriori por el Interventor del IFA “quedó limitado a la verificación de la recepción de los fondos procedentes de la Consejería de Empleo, y a su aplicación a los destinatarios que la misma le ordenaba, sin que dicho control se extendiera a los procedimientos de concesión de subvenciones, dado que esa actividad no era competencia del IFA, sino de la Consejería de Empleo”.

“El resultado –dice el fallo– fue una absoluta falta de control de la concesión de subvenciones sociolaborales y a empresas en crisis”. “Y la conclusión no puede ser otra, que ese fue el efecto buscado con el uso de las transferencias de financiación”, afirma la sentencia.

Todo ello posibilitó que ya desde el año 2001, “los fondos se aplicaran, se gastaran y se ejecutaran, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido”. “Lo cual suponía, entre otros efectos, la ausencia de control alguno de la pertenencia a la empresa de las personas beneficiarias incluidas en las pólizas de rentas sufragadas con fondos públicos”, dice el fallo.

Los pagos cruzados

La intervención, en sucesivos informes, denunció que el procedimiento no se ajustaba a la legalidad. “Como consecuencia de la diferencia entre los compromisos adquiridos por la consejería de Empleo con los beneficiarios de las ayudas, y los créditos de su presupuesto que utilizaba para ese fin, se produjeron desfases presupuestarios”. Ello llevó, debido a que los desfases eran habituales a que Empleo comenzase a utilizar el sistema que denominó de “pagos cruzados”.

Lo que implicaba que los fondos enviados a las aseguradoras, a las que se recurrió para el pago de las ayudas y de prejubilaciones, para abonar una póliza se utilizaban para la apertura o el pago de otra póliza distinta, de una empresa diferente. “Estas operaciones no sólo quedaban al margen de cualquier procedimiento de concesión y pago de subvenciones, sino también del crédito existente en el presupuesto, ya que se concedían nuevas subvenciones, sin que fuera necesaria la existencia de crédito suficiente para ello”, indica la sentencia. “Ello provocó una carencia total de control en el pago de las ayudas, ya que los abonos así realizados, no tenían reflejo contable alguno, ni en la contabilidad de IFA-IDEA, ni en la de la Consejería de Empleo”, resume el magistrado Calle.

La Audiencia considera que “la indebida presupuestación de las transferencias de financiación en los anteproyectos de presupuestos elaborados por Hacienda y aprobados por el Consejo de Gobierno, fue lo que permitió que los fondos se pudieran destinar a fines ajenos al interés público”.

Hasta el año 2010

“Esta operativa contable, tanto financiera como presupuestaria, se inició en el año 2000 y se prolongó hasta el año 2009”, recoge la sentencia. El sistema solo finaliza, con José Antonio Griñán como presidente, “con la elaboración del anteproyecto de ley de presupuestos para el ejercicio 2010, puesto que en él se abandona el uso de la partida presupuestaria 440.51, transferencias de financiación a la Agencia IDEA (que es como el IFA pasó a denominarse a partir de 2004), se deja de usar la referencia al convenio marco de 17 de julio de 2001, y se presupuestan los créditos para las ayudas sociolaborales y a empresas en crisis, en las partidas que legalmente siempre habían sido las adecuadas para la concesión de subvenciones”.